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完善国有资本收益分享制度要做好四项工作

导语张银平:完善国有资本收益分享制度要做好四项工作。正确界定国有资本经营预算的定位;第二通过国有股减持和转持划转社保基金等制度惠及民生;平衡中央企业资本收益上缴比例等四个方面。   

经济观察网 · 2018-11-13 · 文/张银平 · 浏览1456

  国有资本经营预算,是国家以所有者身份对国有资本实行存量调整和增量分配而发生的各项收支预算,是政府预算的重要组成部分。预算分为一般公共预算、政府性基金预算、国有资产(本)经营预算、社会保险基金预算。建立国有资本经营预算制度,对完善国有企业收入分配制度,增强政府的宏观调控能力,都具有重要意义。

国企收益分配制度的演变

  建立国有资本经营预算制度,是完善社会主义市场经济体制的一项重大制度创新,也是完善国有资本收益分享机制的重要制度保证。

  国有企业的收益分配制度主要是指国有企业的利润分配制度。建国以来国有企业利润分配形式大体经历了四个阶段:一是统收统支阶段,即企业实现利润全部上缴财政,企业所需资金也全部由国家拨给;二是利润留成阶段,改革开放初期的国有企业允许企业保留利润。如全额利润流成、基数利润留成加增长利润留成、利润上缴包干等;三是利改税,即将国有企业向国家缴纳利润形式,改为向国家缴纳所得税、调节税等税收分配形式,企业纳税后剩余的利润全部留归企业支配使用;四是税利分流阶段,税利分流是指国家在参与企业税后利润的分配过程中,开征一道所得税,尔后再以适当的形式参与企业税后利润分配。

  从1994年1月1日开始,国有企业统一按国家规定的33%税率缴纳所得税,并逐步建立国有资产投资收益按股分红、按资分利或税后利润上缴的分配制度,国家暂停向企业收缴利润。由此,税收、预算和国有资本收益分享制度步入探索实施阶段。

  2017年3月30日。国务院、财政部印发了《中央国有资本经营预算支出管理暂行办法》。《办法》明确指出,中央国有资本经营预算支出对象主要为国有资本投资、运营公司和中央企业集团,除调入一般公共预算和补充全国社会保障基金外,主要用于解决国有企业历史遗留问题及相关改革成本支出、国有企业资本金注入、其他支出。其中,国有企业资本金注入采取向投资运营公司注资、向产业投资基金注资以及向中央企业注资三种方式。《办法》还规定了许多具体办法。

  目前,中央国有资本经营预算编制范围包括国资委监管企业98户、所属企业32户,最高人民检察院所属企业2户,教育部所属企业377户,工业和信息化部所属企业82户等。还有财政部代表国务院履行出资人职责的中央文化企业117户和中国烟草总公司、中国邮政集团公司、中国铁路总公司等,以及新疆兵团所属国有企业。

  此外,近几年在实施国有资本经营预算管理过程中,对增强企业经营管理、提高企业竞争力、提高经济效益起到了很好的推动作用。但在实施过程中也存在着一些问题,也不得不引起我们的重视。

  第一、国有资本红利是国有资本经营预算的主要收入来源。由于单一的收入来源导致国有资本经营预算收入规模偏小,在宏观调控中往往会力不从心。

  第二、国有资本经营预算支出受到收入限制,支出规模小,难以实现中长期发展目标。从支出方向和支出方式看,国有企业是国有资本经营预算的主要支出对象,众多非公有制企业难以得到国有资本经营预算的“照顾”,不利于市场经济的公平竞争。

  第三、国有资本经营预算监督缺乏相关法律依据,预算单位在编制国有资本经营预算时缺乏有效的法律监督,随意性较大。此外,在资本预算支出环节,国有企业财政部门和预算单位均没有及时跟踪资金后续使用情况,这极易导致私自挪用公款现象。

  因此,如何正确看待存在的问题,并采相应措施解决这些问题,关系到是否能真正实施国有资本经营预算制度,统筹用好国有资本收益的问题。

国有资本经营预算制度的必要性及基本框架

  国有资本经营预算是对所得收益进行分配而发生的各项收支预算,预算主体有预算主管部门、预算单位、预算执行企业。共同职责是完善国有企业收入分配制度,集中解决国有企业体制机制中发生的各种困难和问题。因此,国有资本经营预算的必要性有这样几点。

  第一,有利于国有资本出资人充分发挥它的职能作用。国资委作为国有资本出资人的代表,其职能定位为对国有资本的监督管理,包括国有资本的产权监管、运营监管和国有资本总量与结构的调控管理,但不直接干预企业的生产经营活动。

  第二,有利于实现政府作为国有资本所有者的监管职能。在市场经济条件下,按照政资分离的原则,公共预算的编制和实施体现着政府行使社会管理职能的需要;而国有资本经营预算则体现政府行使国有资本所有者职能的需要,其收入主要来源于国家以国有资本所有者身份取得的各种国有资本收益,其支出必须用于国有资本的再投入。

  第三,有利于国有资本出资人加强对国有资本经营者的约束与控制。在国有资产管理的“两级三层”模式中,国资委与国有资本经营公司既是国有资本的出资人代表,又是国有资本的经营者。国资委要对国有资本运营公司的经营者进行约束控制,国有资本经营公司要对被其控制或参股公司的经营者进行产权约束。而约束与控制的一个重要手段就是分级建立国有资本经营预算。

  第四,有利于强化对国有资产的规范化管理。国有资本所有权和经营权随着国有企业的改组和改制实现了分离后,政府与国有企业经营者之间就形成了一种“委托——代理”关系。

  第五,有利于完善国家复式预算制度。国家财政要建立起包括公共预算、国有资本经营预算和社会保障预算在内的复式预算制度,以进一步转变和拓宽国家财政职能,增强财政宏观调控能力,强化预算约束。

  另外,我们在充分认识国有资本经营预算的必要性时,我们也要看到国有资本经营预算制度框架是逐步建立起来的。

  早在1993年,党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中就提出“建立政府公共预算和国有资产经营预算”。1994年全国人大通过的《中华人民共和国预算法》明确规定财政预算包括公共财政预算、国有资产预算和社会保障预算三个部分,标志着建立国有资产经营预算正式取得法律地位。

  2002年,党的十六大以来随着国有资产管理体制改革不断深入,国有资产出资人代表逐步到位,国有资本收益权的行使主体得到明确;同时,国有企业的经济效益明显改善,具备了建立国有资本经营预算的基本条件。一是新型国有资产管理体制为资本预算制度的建立奠定了基础。党的十六大确定了“管资产和管人、管事”相结合,“权力、义务和责任”相统一的国有资产管理体制,组建了国资委,并代表国务院履行出资人职责,这使国有资本的收益有了行使主体,也为国有资本预算制度的建立提供了体制保障。二是国有企业经济效益的显著提高为国有资本预算制度的建立创造了条件。三是国有企业改革和发展需要国有资本预算的支持。

  2003年4月国务院国资委成立时,明确规定其“对所监管的国有资产进行预算管理,条件成熟时按照国家有关预算编制规定,负责所监管企业国有资产经营预算的编制工作”。之后,国务院多年明确指出要加快建立国有资本经营预算制度,统筹使用好国有资本收益。

  2007年9月,国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》,标志着中国开始正式建立国有资本经营预算制度。而2008年10月通过的《中华人民共和国企业国有资产法》规定,国有资本经营预算按年度单独编制,纳入本级政府预算,报本级人民代表大会批准。

  2009年5月1日施行的《国资法》中,将建立资本预算制度的基本框架纳入其中。至此,国有资本经营预算有了明确的法律依据和政策规定,标志着国有资本经营资本预算制度的初步建立。其国有资本经营预算的基本内容包括收入预算和支出预算。(一)从国家出资企业分得的利润;(二)国有资产转让收入;(三)从国家出资企业取得的清算收入;(四)其他国有资本收入。

  另外,国家建立国有资本经营预算制度的基本框架,主要体现在三个方面:

  第一方面,国有资本经营预算收入主要来源于国有资本收益,是国有独资企业按规定应当上缴国家利润,这也是目前资本收益的主要渠道。

  第二方面,国有资本预算建立初期,从减轻企业负担角度出发,国家按照”适度从低“的原则,结合2007年国务院确定将企业所得税税率从33%调整到25%的政策暂时确定国资委履行出资人职责的中央企业和中央烟草企业按照企业合并报表净利润8%的综合上缴比例上缴国有资本收益。

  第三方面,国务院文件明确了资本预算支出的重点与方向是根据产业发展规划,国有经济布局和结构战略性调整,国有企业发展要求,以及国家战略、安全等需要。具体支出类别分别为资本性支出、费用支出和其他支出。

完善国有资本收益分享制度应做好几项工作

  建立国有资本经济预算制度,是一项重大制度建设,也是搞好国有资本收益分享机制的重要基础,现阶段完善国有资本预算制度,应当把握好以下几个方面。

  第一,正确界定国有资本经营预算的定位。国有资本经营预算为完善国有企业收入分配制度,在公共预算逐步推出支持国有企业发展的同时,以出资人的身份,通过资本预算适度集中部分资金,推进国有经济布局和结构的战略性调整,集中解决国有企业发展中的体制性、机制性问题,加快培育世界一流企业,提高国有企业的国际竞争力。

  第二,国有企业改革发展的成果不仅直接体现在资本收益的分享上,更多体现在社会效益的共享方面。一是通过国有股减持和转持划转社保基金等制度惠及民生。二是资本预算安排惠及民生。三是为国家财政提供巨大税源。四是承担着不可替代的政治和社会责任。

  第三,中央企业资本收益上缴比例如何确定、多少合适,这是关系企业能否可持续发展的大问题、涉及面广,影响深远,需要深入研究,慎重考虑,既要适应国家调整国民收入分配格局的要求,又要处理好企业自身积累和国民经济持续健康发展的关系。

  第四,现阶段把握好国有资本经营预算的使用方法和范围,发挥国有资本经营预算的引导作用,将国有资本更多地向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中、向具有优势的大企业大集团集中,向企业主业集中。当前,由于历史原因,国有企业存在债务负担、冗员负担和社会责任负担等包袱。据估算,仅中央企业厂办大集体人员安置费用每年一项高达1000亿元左右,中央企业炼油、电力等企业为稳定物价,承担着因国家价格政策不到位而造成的巨额亏损压力。因此,加强国有资本经营预算改革措施的有效和落实至关重要。

  10月25日,财政部发布《关于2018年中央国有资本经营预算的说明》,内容包括,2018年中央国有资本经营编制范围;主要财务指标;收入预算;支出预算。其中,2018年中央国有资本经营收入预算数为1376.82亿元,比上年执行数(下同)增长76.66亿元,增长5.9%。主要根据2017年中央企业归属母公司所有者净利润增长情况和新疆兵团所属企业纳入中央国有资本经营预算管理等因素测算安排。

  综上所述,国有资本经营预算是中国宏观调控的重要辅助手段,唯有国有资本经营预算建立在国有资本投资和运营基础上,才能充分发挥宏观调控作用和杠杆效应,确保我国社会经济的稳定、和谐发展。我们只有下大力气解决问题,搞好国有企业收入分配制度改革、增强政府宏观调控能力、合理配置国有资本才能促进企业技术进步、提高企业核心竞争力。

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